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光伏用地明確,2022年1月1日起實施!

編輯 時間:2021-12-15

  近日,自然資源部辦公廳發布關于《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》的通知。
  通知明確:不改變原用地性質的光伏用地。不改變原用地性質的光伏、風電用地,是指使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地建設光伏、風力發電項目,其中不占壓土地、不改變地表形態的用地圖斑或地塊;深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目,國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目,以及符合當地建設要求和認定標準的光伏復合項目,其光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地圖斑或地塊。


  原文如下:
  自然資源部辦公廳關于印發《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》的通知
  自然資辦發〔2021〕65號
  各省、自治區、直轄市及計劃單列市自然資源主管部門,新疆生產建設兵團自然資源局,中國地質調查局及部其他直屬單位,各派出機構,部機關各司局:
  為加強自然資源執法和督察工作,促進土地衛片執法工作常態化、規范化和制度化,充分發揮土地衛片執法在保護耕地、保護資源、維護自然資源開發利用秩序中的重要作用,制定《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》,F予印發,自2022年1月1日起實施,請遵照執行。
自然資源部辦公廳
2021年11月26日
  在“碳達峰、碳中和”的大背景下,光伏太陽能和新能源汽車可謂是炙手可熱。以光伏和風電為主的可再生能源項目經過激烈的“跑馬圈地”,基本把適合建設的土地圈得差不多了。未來光伏項目將選擇更偏僻的戈壁、荒漠等土地,或者選擇與農田、草地、林地等特殊土地進行“互補”或“一體化”的共存方式。
  國家為支持光伏發電產業發展,明確用地管理政策,國土資源部、國家林業局等部門先后制定若干政策性文件。2015年國土資源部等六部委聯合發布的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號,以下簡稱“5號文”)、國家林業局2015年11月印發了《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》(林資發〔2015〕153號)、2015年12月國土資源部發布《光伏發電站工程項目用地控制指標》、2016年10月《國土資源部辦公廳關于光伏發電用地事項的函》(國土資廳函〔2016〕1638號,以下簡稱“1638號文”)、2017年9月國土資源部國務院扶貧辦國家能源局聯合印發的《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》(國土資規〔2017〕8號,以下簡稱“8號文”),部分地方政府也出臺了相關政策,對光伏項目項目用地做出規范和界定。


  目前光伏發電項目用地主要參考5號文、1638號文、8號文等政策以及《土地管理法》等相關法律,下面對上述法律政策進行探討。
  光伏發電項目涉及用地方面相關政策法規:
  (一)5號文
  5號文明確了未利用地和農用地使用方式。
  “光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分,可按原地類認定,不改變土地用途,在年度土地變更調查時作出標注,用地允許以租賃等方式取得,雙方簽訂好補償協議,用地報當地縣級國土資源部門備案;對項目永久性建筑用地部分,應依法按建設用地辦理手續”。因此,針對光伏方陣用地,簽署租賃和補償合同即可,不需要辦理變更土地性質手續;針對綜合樓、升壓站、塔基線路等永久性建筑用地部分,需要辦理轉為建設用地手續。
  “對建設占用農用地的,所有用地部分均應按建設用地管理”。無論光伏方陣用地還是其他永久建設用地,均需要辦理轉為建設用地手續。
  (二)1638號文
  “支持使用未利用地和存量建設用地發展光伏發電。對于之前已經使用農地建設的“農光結合”、“漁光一體”光伏發電項目,地方各級國土資源部主管部門應會同相關部門加強跟蹤監測,發現新情況、新問題及時報部。對于使用農用地新建光伏發電項目的,包括光伏方陣在內的所有用地均應按建設用地管理,依法履行規劃、計劃、轉用、征收、供應手續!因此,1638號文“默認”5號文出臺前已使用農用地建設的“農光互補”光伏發電項目,可以按照現有的方式繼續使用土地,但使用農用地新建項目,要嚴格按照5號文執行。
  (三)8號文
  8號文在5號文和1638號文基礎上進一步解決光伏方陣占用除永久基本農田以外的農用地按建設用地管理的問題,同時增加了對光伏扶貧項目的用地支持,對促進光伏發電項目發展意義非凡。
  1、光伏扶貧項目用地
  光伏扶貧項目是指對深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目,以及國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目。
  分類管理的要求具體為變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理,各地在編制土地利用總體規劃和年度土地利用計劃中應予以重點保障,并依法辦理建設用地審批手續;場內道路用地可按農村道路用地管理;光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的,在不破壞農業生產條件的前提下,可不改變原用地性質;采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地,實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
  2、光伏復合項目用地
  雖然8號文沒有明確利用農用地復合建設的光伏發電站項目具體定義,但一般指“農光結合”、“漁光一體”等農業業態和光伏發電一體建設的項目。并且8號文要求省級能源局、國土資源主管部門商同級有關部門,在保障農用地可持續利用的前提下,研究提出本地區光伏復合項目建設要求(含光伏方陣架設高度)、認定標準,并明確監管措施,避免對農業生產造成影響。
  分類管理的要求具體為變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理,依法辦理建設用地審批手續;場內道路用地可按農村道路用地管理;利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質;采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地,實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
  此外,除符合8號文規定的光伏扶貧項目及光伏復合項目外,其他光伏發電站項目用地應嚴格執5號文件規定。
  (四)其他土地規定
  1、林地
  國家林業局針對林地的使用出臺了針對性規定,明確了林地使用的范圍和需要辦理的手續。
  光伏電站使用林地的范圍:
  ①各類自然保護區、森林公園(含同類型國家公園)、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區以及東北內蒙古重點國有林區,為禁止建設區域。其他生態區位重要、生態脆弱、地形破碎區域,為限制建設區域;
  ②光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地,以及年降雨量400毫米以下區域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區域覆蓋度高于50%的灌木林地;
  ③對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地的土地,應采用“林光互補”用地模式,“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質。
  管理要求具體為光伏電站建設必須依法辦理使用林地審核審批手續。采用“林光互補”用地模式的,電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續,運營期雙方可以簽訂補償協議,通過租賃等方式使用林地。
  2、草原
  根據《草原征占用審核審批管理辦法(2014修訂)》,第六條礦藏開采和工程建設確需征用或使用草原的,依照下列規定的權限辦理:
  (一)征用、使用草原超過七十公頃的,由農業部審核;
  (二)征用、使用草原七十公頃及其以下的,由省級人民政府草原行政主管部門審核。第十條草原征占用單位或個人應當向具有審核審批權限的草原行政主管部門提出草原征占用申請。
  但是,目前沒有明確光伏方陣是否屬于建設工程項目范疇,在實際操作中,光伏方陣租賃使用草原基本未嚴格按照草原規定納入建設工程項目監管。


  土地衛片執法圖斑合法性判定規則
  為加強自然資源執法和督察工作,促進土地衛片執法工作常態化、規范化和制度化,充分發揮土地衛片執法在保護耕地、保護資源、維護自然資源開發利用秩序中的重要作用,制定本規則。
  一、合法新增建設用地
  (一)具體情形
  1.衛片圖斑下發時已依法供地的圖斑或地塊。
  衛片圖斑下發時已依法辦理農用地轉用、土地征收審批手續,并在動工建設以前辦理了供地手續,且在批準范圍內建設的圖斑或地塊。
  政府為供地而進行土地平整的圖斑或地塊可以不提供供地手續。對于各類基礎設施用地,提供劃撥決定書等供地文件。
  2.衛片圖斑下發時已依法取得先行用地手續的圖斑或地塊。在動工建設以前,經有權機關批準,辦理了先行用地審批手續,在批準范圍內建設的圖斑或地塊。
  3.衛片圖斑下發時已辦理其他合法用地手續的圖斑或地塊。已依法取得不動產權證書(含土地使用權證等)的圖斑或地塊;符合增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等政策并辦理了相應手續的圖斑或地塊;依據有審批權限的省級以上人民政府相關特殊政策,已取得相關用地文件的圖斑或地塊。
  (二)補充規定
  1.發展改革、自然資源、水利、交通運輸、農業農村、林草等部門對建設項目下發的用地預審、臨時用地、設施農業用地、項目用海批復等文件,以及采礦許可證、施工許可證、取水許可證等證件,不得作為合法新增建設用地的判定依據(法律法規另有規定的除外)。
  2.地方審批的農用地轉用、土地征收審批等文件涉及占用永久基本農田,批文在前劃定在后的,應如實上報,部將核實是否屬于永久基本農田劃定不實等情況;劃定在前批文在后的,應予以核實,屬于違法審批的,按新增非農建設違法用地上報。
  (三)舉證要求
  上傳相關證明文件必須填寫批文或證書文號、出讓合同或劃撥決定書電子監管號,包括農用地轉用、土地征收審批、供地、先行用地、不動產權證書、增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用以及經有審批權限的省級以上國家機關同意的相關特殊政策批準文件的掃描件和能夠證明用地位置范圍的相關證明材料(如,界址點坐標文本或者圖件掃描件)。
  二、違法用地
  (一)非農化違法用地
  1.新增非農建設違法用地
  (1)具體情形
  ①違法批準占用。無權批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的;超越批準權限非法批準占用土地的;違反法律規定程序批準占用、征收土地的;不按照國土空間規劃確定的用途批準用地的;不符合臨時用地使用范圍和使用條件,違法違規進行審批的。
  ②違法供地。依法辦理農轉征或建新方案審批手續后,違反法律法規規定的方式或程序供地。
  ③違法占地。衛片圖斑下發時占用的土地,用地者未申報用地報批手續的;雖已批準但因新增建設用地有償使用費繳納等各種原因未能取得批準文件的;采取欺騙手段騙取批準的;雖經批準但屬于超過批準數量多占的部分;占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等,破壞種植條件的;先行用地批準文件有效期滿后續建的;已經取得臨時用地批準文件,但未按照批準內容進行臨時建設的;臨時用地超出復墾期限未完成土地復墾的;假借農業設施項目名義,實施非農建設的。
  適用邊建設邊報批特殊支持政策的項目用地除外。
  ④未供即用。衛片圖斑下發時,已依法辦理農轉用手續,但未辦理供地手續,即開始占用土地。
  (2)補充規定
  ①高架路橋非法占用坑塘水面、河道管理范圍以外的土地,應當判定為新增非農建設違法用地。
  ②除為實施土地整治、土地復墾或農業結構調整等農業建設而進行推填土、平整土地外,未依法取得建設用地批復的,應當判定為新增非農建設違法用地。
  (3)舉證要求
  ①省級以上能源、交通運輸、水利等重大基礎設施項目違法用地,需上傳國家部委或省級發展改革等部門文件、重大項目清單等文件的掃描件。
  ②符合臨時用地條件的,應當及時在臨時用地信息系統備案,提供臨時用地批準文件、臨時用地申請書、臨時使用土地合同、項目建設依據文件、土地復墾方案報告表、土地權屬材料、勘測定界材料、土地利用現場狀況照片及其他必要的材料。
  2.存量非農建設違法用地
  (1)具體情形
  衛片圖斑所涉及的國土調查數據庫中的現狀地類全部為建設用地的,屬于存量建設用地。在存量建設用地上存在的違反國土空間規劃的翻新、翻建、新建行為,應當判定為存量非農建設違法用地。但是,《土地管理法》頒布實施后,在未經審批或無合法權源的建設用地上進行翻新、翻建、新建行為,應判定為新增非農建設違法用地。
  (二)非糧化違法違規用地
  1.農業設施建設違法違規用地
  (1)具體情形
  ①占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施的。
  ②占用永久基本農田建設破壞耕作層的種植業設施的。
  ③占用永久基本農田建設農村道路的。
  ④未經批準或不符合相關標準占用一般耕地建設畜禽養殖、水產養殖設施的。
  ⑤未經批準或不符合相關標準占用一般耕地建設破壞耕作層的種植業設施的。
  ⑥符合相關標準但未經批準占用一般耕地建設農村道路的。
  (2)補充規定
  對設施農業用地的認定應依據上圖入庫信息,設施農業用地未按要求上圖入庫的,管理中不予認可。
  (3)舉證要求
  ①必須上傳能證明其符合設施農業用地條件的照片。
  ②對現場核查時處于建設階段,無法直接通過現場舉證反映其農業用途的,由鄉鎮人民政府出具屬于設施農業用地用途的證明材料。
  2.涉及發展林果業和挖塘養魚等違法用地
  (1)具體情形
  非法占用永久基本農田發展林果業或挖塘養魚的。
  三、其他用地
  (一)具體情形
  1.設施農業用地。是指實際用途符合國家和省有關政策文件確定的設施農業用地認定標準的圖斑或地塊,包括農業生產中直接用于作物種植和畜禽水產養殖的設施用地。其中,作物種植設施用地包括作物生產和為生產服務的看護房、農資農機具存放場所等,以及與生產直接關聯的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲等設施用地;畜禽水產養殖設施用地包括養殖生產及直接關聯的糞污處置、檢驗檢疫等設施用地,不包括屠宰和肉類加工場所用地等。
  2.臨時用地。是指符合國家有關臨時用地的規定,且已經辦理審批手續、簽訂臨時使用土地合同、編制土地復墾方案報告表的臨時性用地圖斑或地塊。其中包括部批準的采礦用地方式改革試點礦區范圍內的臨時用地和因國家能源保供需要經部同意審批的臨時用地。
  3.農村道路。是指在農村范圍內,路基寬度在8米以內,用于村間、田間道路交通運輸,并在國家公路網絡體系之外,以服務于農村農業生產為主要用途的道路(含機耕道)圖斑或地塊。
  4.不改變原用地性質的光伏用地。不改變原用地性質的光伏、風電用地。是指使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地建設光伏、風力發電項目,其中不占壓土地、不改變地表形態的用地圖斑或地塊;深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目,國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目,以及符合當地建設要求和認定標準的光伏復合項目,其光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地圖斑或地塊。
  5.實地未變化。是指因各種原因導致衛片圖斑反映地形地貌發生變化,但監測時段內土地的實際用途未發生改變或者改變符合相關政策規定的圖斑或地塊。具體類型如下:
  (1)屬于國務院其他有關部門管理范圍的圖斑或地塊,包括林草部門管理范圍內,經審批的臨時占用林地、草原以及林業、草原生產工程設施用地圖斑或地塊;水利部門河道管理范圍內的圖斑或地塊(河道管理范圍內地類涉及耕地的,一般以國土三調結果認定為準;確屬與三調數據有沖突的,應由縣級以上自然資源主管部門提供相關處置證明材料)。
  (2)涉及海域使用的圖斑或地塊。
  (3)旅游項目用地圖斑或地塊。符合旅游業發展用地政策的旅游項目用地中,屬于自然景觀用地及農牧漁業種植、養殖用地的圖斑或地塊。
  (4)建設農田水利設施與農業簡易棚(房)形成的圖斑或地塊。即田間用于引、排、灌的渠道(含渠槽、渠堤、護堤林、小型泵站、涵閘和蓄水池);用于農業生產的簡易棚(房)。
  (5)土地整理形成的圖斑或地塊。含高標準農田建設、耕地開墾、旱地改水田或土地綜合整治項目。
  (6)地上種植物調整圖斑或地塊。即因輪作、休耕、地膜覆蓋(大棚)、改種灌木(喬木)等原因產生的圖斑。
  (7)因農業結構調整產生的農用地內部用途調整的圖斑或地塊。
  (8)建設用地和未利用地轉變為農用地的圖斑或地塊。
  (9)邊坡治理形成的圖斑或地塊。即線性工程、隧道及其他項目為保證邊坡及其環境的安全,對線性工程路面向上空延伸采用的支擋加固與防護措施,以及地質災害隱患點治理工程等圖斑或地塊。不得將屬于違法用地的線性工程、隧道及其他項目主體工程部分納入邊坡治理范圍。
  (10)房屋拆遷(征收)形成的圖斑或地塊。僅因房屋拆遷等造成的非建設變化用地。
  (11)地下管網(廊)建設形成的圖斑或地塊。即鋪設于地下的油氣、燃氣、電線、光纜、排水等各類地下管網管廊,建成后可恢復原地類的用地。
  (12)邊角地堆棄土形成的圖斑或地塊。已取得合法用地手續的建設項目在施工過程中,在項目用地范圍外邊角地上產生的零星堆棄土,可以在衛片圖斑分割后,判定為實地未變化。
  (13)緊急用地圖斑或地塊。即搶險救災、疫情防控等急需先行使用土地或通過工程措施正在恢復災毀土地原貌的圖斑或地塊。
  (14)災毀地圖斑或地塊。即災害造成變化,暫時無法恢復原狀的圖斑或地塊。
  (15)合法礦區范圍內,開采區已經按照礦山生態修復方案治理恢復的部分、地表剝離物等非實質性建設形成的圖斑或地塊。
  (16)因衛片監測技術問題錯誤提取的圖斑或地塊。
  (17)其他經省級自然資源主管部門認定,依法依規無需辦理新增建設用地審批手續的圖斑或地塊。
  (二)補充規定
  1.設施農業用地
  (1)看護房標準按“大棚房”問題專項清理整治標準執行。
  (2)將原設施農業用地用于非農業建設的,應判定為新增非農建設違法用地。
  (3)各類設施農業用地規模應符合各。▍^、市)自然資源主管部門會同農業農村主管部門制定的相關規范和標準。
  2.旅游項目用地
  (1)屬于永久性設施建設用地的,依法按建設用地管理,需要辦理用地審批手續,不得作為實地未變化填報。
  (2)屬于非永久性人工簡易設施建設用地的,如果未破壞耕作層的,可以作為實地未變化填報。
  3.緊急用地
  (1)屬于臨時使用的,使用結束后應當恢復原狀并交還原土地使用者,可以不再辦理用地審批手續。
  (2)屬于永久性建設占用的,建設單位應當在應急處置工作結束六個月內申請補辦建設用地審批手續。
  (三)舉證要求
  其他用地應提供能夠全面反映圖斑或地塊范圍內變化原因、用地、建設情況的照片以及相關證明材料:
  1.設施農業用地
  已備案,且已提供有關備案數據、材料的,應填報備案文件文號、備案時間及有關說明。
  2.臨時用地
  應與部臨時用地信息系統中的數據相銜接,并完成系統配號。
  (1)須上傳臨時用地批準文件;
  (2)須上傳臨時使用土地合同及四至范圍;
  (3)須上傳土地利用現場狀況照片等影像資料。
  3.農村道路
  (1)須上傳照片可以證明道路路基寬度在8米以內;
  (2)涉及占用一般耕地的,須上傳能證明縣級人民政府已將該農村道路納入年度耕地“進出平衡”總體方案的材料。
  4.實地未變化
  屬于國務院其他有關部門管理范圍的,須上傳相關證明以及審批文件的掃描件。
  四、附則
  (一)衛片執法圖斑拆分要求。有條件的地方可提供拆分后各分圖斑的位置和范圍,對拆分圖斑與下發圖斑影像不一致的,應進行舉證。
  (二)舉證照片有關要求。本規則中涉及照片應使用具有衛星定位和方向傳感器的設備拍攝,且包含拍攝坐標、拍攝方位角、拍攝時間等信息。
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